近日，国家数据局发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见（征求意见稿）》向社会公开征求意见。《意见》聚焦数据流通服务机构这一链接数据供需双方、推进数据要素市场化价值化的关键经营主体，针对当前功能定位尚不清晰、服务能力仍有短板、监督管理亟待完善等新情况新问题作出系统部署，为加快培育数据流通服务机构、释放数据要素价值、繁荣数据市场生态提供了制度性指引，具有鲜明的问题导向，对加快建设开放共享安全的全国一体化数据市场具有重要意义。
一、以明确功能定位为核心，构建协同发展格局
《意见》首次系统界定了数据流通服务机构的内涵与类型，明确将数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商等纳入统一的制度框架，并针对不同类型机构的功能侧重点作出系统部署。《意见》强调“各尽其能、互有侧重、协同发展”，通过明晰功能定位和分工边界，为多主体并存、分工协同的数据流通服务新格局确立了基本秩序，为数据流通服务体系的有序运行确立了清晰的结构框架。
（一）通过明晰主体分工，夯实数据流通交易运行基础
《意见》通过分类明确、定位清晰的制度安排，为不同类型的数据流通服务机构参与数据流通提供了可遵循的角色定位。这不仅有助于引导各类机构在统一制度框架下开展业务活动，减少因定位不清带来的功能重叠和无序竞争，还能激发市场活力、促进有序发展。在此基础上，数据流通服务体系将逐步形成结构清晰、分工明确的运行格局。各参与主体能够充分发挥自身比较优势、各展所长，形成优势互补、协同高效的生态体系，从而显著提升整体服务能力和市场运行效率。与此同时，主体分工的明确也为后续的政策落实、规范引导以及监督管理提供了坚实基础。
（二）通过突出功能侧重，引导能力建设与机构优势相匹配
《意见》围绕不同类型数据流通服务机构在数据流通体系中的功能侧重作出有针对性的制度安排。对数据交易所（中心），明确其引领带动作用，强调强化综合服务功能、构建全链条数据流通交易服务体系，提升各类数据产品和服务流通交易效率。对数据流通服务平台企业，强调围绕产业链、平台生态促进数据流通利用和价值共创；对数据商，则强调加大数据产品和服务开发力度、丰富流通供给。这种以功能侧重为核心的差异化制度设计，引导各类机构立足自身资源禀赋和业务特点，围绕既定功能定位持续强化专业能力建设，在避免同质化竞争的同时，推动数据流通服务体系逐步形成分工明确、功能互补、运行有序的服务格局，进而提升数据流通交易整体效率和服务供给水平。
（三）通过强化协同机制，推动数据流通服务体系协同运行
在明确各类数据流通服务机构角色定位和功能侧重的基础上，《意见》进一步强调推动数据流通服务机构协同发展。《意见》明确提出“引导各类数据流通服务机构加强交易凭证、身份认证等互认互通”，这一制度安排从实际运行层面入手，有助于减少数据在流通过程中因制度不衔接、标准不统一带来的摩擦成本，增强数据流通服务体系的整体协同性。同时，《意见》明确提出“支持第三方专业服务机构加强与数据流通服务机构协同”，通过引入专业化、规范化的外部支撑力量，为数据流通交易提供更加完整、稳定的服务保障。《意见》通过互认互通和专业支撑等具体机制，引导各类数据流通服务机构在既有功能定位基础上形成协同运行的服务体系，为数据要素在更大范围内安全、有序、高效流通和组合利用提供保障。在实践探索中，数据交易所可以联合龙头企业、行业联盟等多元主体，共同参与数据市场建设，着力打造协同共建的发展格局。坚持“发现一批、培育一批、服务一批、互联一批”的工作原则，系统培育行业数据流通服务平台，持续夯实数据要素市场发展的主体基础。
二、以提升服务能力为方向，持续增强服务效能
在明确数据流通服务机构功能定位和分工格局的基础上，《意见》进一步将提升服务能力作为培育数据流通服务机构的重要着力点，对服务能力建设的重点方向和实现路径作出系统部署。相关安排并非简单提出原则性要求，而是紧扣数据流通交易和利用的关键环节，从交易模式创新、数据产品和服务供给、基础支撑能力建设等方面，明确了数据流通服务机构可以重点发力的能力建设方向，对数据流通服务机构提升服务效能提供了清晰指引。
（一）围绕流通交易模式作出明确指引，鼓励探索创新
在交易模式方面，《意见》通过列举的方式，对可探索的多样化数据流通交易模式提供了方向指引。《意见》提出，引导经营主体之间数据交换交易模式合规健康发展，鼓励各类主体拓展数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景等交换方式，这有利于降低企业间的数据流通门槛和成本。同时，《意见》提出支持经营主体依托数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业等第三方开展数据供需对接和交付结算。这不仅为数据流通服务机构指明了能力建设重点，也有助于其围绕交易全流程完善服务功能，降低数据流通交易成本，推动数据在更大范围内有序流通和高效交易。
（二）围绕产品服务形态作出系统指引，引导多样供给
在数据产品和服务供给方面，《意见》通过分层次、分类型的方式，对数据流通服务机构拓展产品和服务形态作出清晰指引。《意见》提出支持各类数据流通服务机构加大数据集等资源型数据产品和服务供给，创新开发核验查询、数据分析报告、数据指数、数据可视化等分析决策型数据产品和服务，面向行业应用场景探索发展智能体服务等新业态。上述安排从资源型数据产品、分析决策型产品到场景化服务，对数据流通服务机构产品和服务形态的拓展方向作出了系统说明。同时，《意见》明确支持数据流通服务机构提供数据资产合规化、标准化、增值化服务，积极推进数据资产入表，探索数据资产运营与收益分成新模式，这一举措进一步为数据流通服务机构开拓了新的服务空间。
（三）围绕重点服务领域作出方向指引，明确发力重点
《意见》将服务人工智能发展作为重要方向，提出支持各类数据流通服务机构协同产业链链主企业等主体，面向服务人工智能发展建设高质量数据集。支持各类数据流通服务机构加强与人工智能企业等合作，依托数据基础设施提供数据汇聚、治理、模型训练等服务。同时，《意见》重视数据跨境服务能力的提升，提出支持有条件的数据流通服务机构利用好自贸港、自贸试验区等政策，探索数据跨境合规咨询、数据托管等新型业务模式，依法依规推进数据跨境流动。这些制度安排为数据流通服务机构在重点应用场景中的能力建设提供了明确指引，有助于各类数据流通服务机构统筹资源、优化能力布局、集中发力于高价值服务场景。
三、以强化实施保障为支撑，巩固市场运行根基
围绕数据市场长期稳定运行，《意见》从组织领导、监督管理、自律约束和安全保障等方面提出系统性保障举措，为数据流通服务机构在规范轨道上发展提供制度支撑。
（一）通过加强组织领导，完善机构管理体系
《意见》提出，国家数据局要充分发挥统筹协调作用，会同各相关部门建立健全与数据市场发展阶段相适应、权责清晰、运行高效的数据流通服务机构管理体系。这表明国家数据局将为数据流通服务机构的管理和发展提供阶段性适配的制度框架，确保各类机构能够在明确、合理的管理体系下开展业务活动，有序推进业务发展。《意见》进一步提出，各地要落实属地管理责任，建立健全促进数据流通服务机构规范健康发展的政策体系，不得对数据开发利用和流通交易设置不合理要求、审批条件或流程，限制数据跨行业、跨部门、跨区域流动。这为地方管理划定了明确边界，有助于形成统一的市场规则和良性竞争环境，为全国一体化数据市场建设提供坚实的制度支撑，同时有效避免数据流通服务机构因不合理限制而受阻。
（二）通过加强监管自律，强化市场规范约束
《意见》明确加强数据交易所（中心）管理，统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化。这体现了对数据交易所（中心）规模适度、布局合理的导向，旨在避免重复建设与资源分散，推动数据交易所（中心）集中高效发挥服务功能。《意见》还要求健全尽职免责管理机制，探索建立创新容错试错机制，鼓励在依法依规、风险可控前提下开展创新探索。这一安排为数据流通服务机构在创新实践中提供政策预期和安全边界，有助于激发创新活力。《意见》提出将监督管理与行业自律结合，建立跨部门协同监管机制，数据管理部门及相关监管部门依法依规开展监管。同时，各类数据流通服务机构应自觉遵守法律法规，加强自律，并推动行业自律与社会监督，形成内外结合、刚性约束与柔性引导并重的监管体系。这一制度设计有助于维护良好市场秩序，促进数据要素市场健康可持续发展。
（三）通过加强安全保障，保障市场稳定运行
《意见》提出牢牢守住数据安全底线，把安全合规贯穿数据供给、流通、使用等全过程，在实践中细化落实数据流通安全治理规则，提升数据安全治理能力，促进数据安全合规高效流通利用。这表明《意见》强调安全与发展并重，要求在推进数据流通和利用的同时，形成高水平的数据安全治理体系。同时《意见》提出各类数据流通服务机构应落实数据安全相关法律法规要求，强化数据安全保护。这为机构明确了具体责任，促使其在开展业务时主动防范安全风险，降低数据泄露、滥用或违规使用的可能性。这些制度安排有助于建立稳健、有序、可持续的市场运行环境，为全国一体化数据市场的健康发展提供坚实安全保障。
随着《意见》的落地实施，数据要素将在安全合规前提下实现更大范围流通、更高效率配置和更充分价值释放。作为数据流通服务体系中的重要组织载体，数据交易所将在完善交易规则、集聚要素资源、提升综合服务能力等方面持续发挥枢纽作用，通过制度创新和服务创新，引领带动数据流通服务体系协同发展，为全国一体化数据市场建设和数字经济高质量发展注入持续动力。