文 | 中国人民大学一级教授 王利明
党的二十届四中全会擘画了“深入推进数字中国建设”的宏伟蓝图，《中共中央 关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步明确，“健全数据要素基础制度”是建设“开放共享安全的全国一体化数据市场”，深化数据资源开发利用的关键举措。而数据产权正是数据基础制度中最为关键的一环。在此背景下，建立健全具有中国特色的数据产权制度体系，正是践行四中全会精神和“十五五”规划部署、贯彻落实习近平法治思想的重要举措。以法治思维破解数据确权难题，是建立健全数据产权制度体系，保障数据要素的高效供给，从而建设一个开放、共享、安全的数据要素市场的必由之路。
正所谓“有恒产者有恒心”，完善的数据产权制度对于更好激励数据供给、促进数据流通、激发创新创造、发挥数据要素的“乘数效应”和创新引擎功能具有重要意义。然而，数据要素的产权配置可谓当今世界各国面临的复杂疑难问题。为此，在《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）提出“逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系”之后，国家数据局经过广泛调研和科学研究，充分总结和归纳数据要素独特生产和发展规律，在数据产权制度建设方面积累了一系列科学且具有全球引领性的经验。这些经验不仅有助于推进数字中国建设，而且有望为世界数字治理贡献“中国方案”。
一、跳出所有权思维定式，创造性落实数据产权结构性分置
“数据二十条”充分考虑了数据上的多元主体特征，突破了以“有体物”为原型的单一所有权架构，创造性地提出了数据产权结构性分置的确权思路。数据上承载了多元主体的多样化权益，各项权益相互交织并存。建立健全数据产权制度的核心要义，正是厘清各种权益的属性和优先顺位，从而更有效地协调数据上的多元利益主张。
“数据二十条”发布以来，全国各地出台的地方数据立法及国家数据局发布的《数据领域常用名词解释》等政策文件对数据产权“结构性分置”政策进行了创造性阐释和体系化构建。立足于“数据二十条”的指导精神以及数据要素市场建设发展的实践经验，国家数据局在《数据领域常用名词解释（第二批）》中对“三权”的内涵进行了更加周延的迭代升级，将“三权”的表述由原先的“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”更新为更加精炼的“数据持有权、数据使用权、数据经营权”。这一措辞调整，也反映了数据要素市场的新发展和新特点。它意味着“持有权”的对象不再局限于静态的“资源”，经营权的客体也不受限于“产品”，同时也为“使用权”预留了更为多样的行使方式。这种“结构性分置”的确权思路，既符合数据本身承载多元权益的特性，也有利于在法理层面化解潜在的产权争议，为数据高效流通利用扫清障碍。
与此同时，国家数据局在推进数据产权制度建设的过程中坚持问题导向，针对采集生成、融合利用、创新使用三类重点场景，探索明确具体的数据产权配置方案，确保各类参与者在具体场景中“确权有据、授权有序”。其一，在数据采集生成环节，数据产权制度要与个人信息保护法和民法典关于“委托合同”的规定相衔接，厘清数据处理者和信息主体、受托处理方之间的权益边界。其二，在数据融合利用环节，针对自动化方式收集公开数据、多个企业合作开发数据产品、点对点购买数据以及公共数据与社会数据融合开发等复杂场景，有必要确立清晰的数据产权配置规则，从而进一步打破数据壁垒，推动数据融合、激活数据价值。其三，在数据创新使用环节，有必要明确衍生数据、人工智能训练数据和公共利益场景下的数据产权配置，并探索建立涉及数据的利益补偿机制，从而与民法上的加工、合理使用等制度相衔接，有机协调数据处理活动中各方的利益。相信随着数据产权制度建设经验的丰富和相关立法的落地实施，一个权责清晰、运行高效、激励相容的数据产权制度必将形成，并为数字经济高质量发展注入强大的制度动能。
二、打破“数据孤岛”，健全适配新业态发展的数据产权制度体系
数据的生命力在于流通，其价值在于融合。然而，当前普遍存在的“数据孤岛”切断了数据要素的价值生成链条，已成为全国一体化数据市场建设中的关键堵点。“数据孤岛”的成因复杂，其破局之道在于从执法层面构建一套激励与规范并举的治理机制，从源头破解“不愿共享”与“不敢共享”的问题。为此，在“数据二十条”提出“打破‘数据孤岛’”的基础上，国家和地方实践正在探索建立促进数据供给的激励机制。一方面，要建立正向的数据供给激励机制，探索如何鼓励行业龙头企业、平台企业等数据富集企业在保障安全的前提下开放共享。对按照安全、公平、合理、无歧视原则对外提供数据的企业，应给予实质性的政策支持，解决企业“不愿共享”的顾虑。另一方面，要强化对违法获取和使用数据行为的惩戒力度，严厉打击通过非法窃取等手段侵害数据产权的行为。唯有让守法者受益、违法者受罚，才能构建起数据“供得出、流得动、用得好”的健康产业生态，从根本上打破“数据孤岛”。
与此同时，由于数据要素天然具备“滚雪球”式的乘数效应，随着数据规模的增大，其产品和服务的价值和吸引力也随之增大。这种特性使得具有一定领先地位的数据产权人能够不断巩固、扩大自身的竞争优势，最终在相关市场中形成支配地位。因此，在保护数据产权的同时，必须防范数据领域的垄断和不正当竞争行为。因此，必须厘清数据产权人权利行使的边界。一方面，应在法律上确立数据“合理使用”制度，对产权的行使进行限制；另一方面，当行使产权的行为构成“滥用市场支配地位”时，执法机关应当根据反垄断法对相应行为予以规制，包括在必要时启动“强制缔约”机制，要求处于支配地位的数据处理者向需求方开放数据等，以此消除垄断行为给数据利用造成的负面影响。
此外，针对当前部分企业因顾虑失去市场竞争优势地位等而“一刀切”式封锁数据的问题，在数据基础制度建设中，也有必要探索明确不得拒绝数据流通交易的具体场景。当前，国内外司法实践中已经开始探索对构成“竞争封锁”或“数据垄断”的数据判令强制开放的案例。未来，应考虑明确在特定场景中，数据产权人应负有法定流通义务，不得人为设置数据壁垒。明确这些数据流通交易场景，能确保数据要素的顺畅流动，实现数据要素的社会价值最大化。
三、强化法治保障，适时推动数据产权制度共识转化为法律规则
作为“社会生活的百科全书”，《中华人民共和国民法典》在第127条前瞻性地规定了“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”。这一条款为数据产权制度的构建预留了宝贵的制度空间。建立健全数据产权制度，是在数据领域贯彻落实习近平总书记关于“充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益”重要论述的具体实践。明晰数据产权不仅有助于夯实数据权益保护的制度基础，更明确了数据作为一种新型财产权益的地位，为后续司法裁判和立法完善提供了保障。
长期以来，司法实践中对数据权益的保障大多依赖于反不正当竞争法，侧重于对“搭便车”等不正当竞争行为的规制，未对数据产权予以确认。然而，数据引发的法律问题已远超不正当竞争和个人信息保护的范畴，立法上需要确立一套独立的权益保护范式。值得注意的是，最高人民法院近期颁布的《关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》新增了“数据纠纷”作为独立案由，并将其细化为数据权属纠纷、数据合同纠纷、侵害数据权益纠纷。这一重大调整标志着司法机关已开始探索跳出依托反不正当竞争法的“行为规制”路径，转向“权利保护”的新路径。这也倒逼理论界与实务界在个案中进一步厘清数据权属的边界，为数据产权积累宝贵的司法经验。
未来，立法机关应推进数据产权细化规则和数据立法研究，密切关注数据要素市场运行中的产业反馈与司法判例，在充分凝练数据产权相关共识的基础上，适时将“数据二十条”提出的“建立数据产权制度”要求与全国各地推进数据产权制度建设的实践经验转化为法律制度。一方面，要将“数据持有权、数据使用权、数据经营权”的结构性分置架构上升为法律概念；另一方面，要构建完备的数据要素法律体系，将数据产权登记、流转、法治和安全保障等方面的政策举措转化为具体的法律规则。这正是践行习近平法治思想、推进数字中国建设的必由之路，也将为数字经济发展提供稳定的法治保障。