文 | 国家数据发展研究院院长 胡坚波
2022年12月，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），创造性地提出了数据产权结构性分置的制度构想，成为促进数据要素流通，保障各方权益，激活数据要素价值的关键制度支撑。在“数据二十条”的基础框架下，紧密结合数据特性、发展规律和最新实践，进一步落实数据产权结构性分置制度，对于打破数据流通开发利用障碍，促进数据要素价值释放具有重要价值。
一、深刻把握进一步落实数据产权结构性分置制度的重大意义
（一）统一概念认知，夯实数据资源开发利用的共识基础
当前实践中，各方对数据产权的客体范围、具体含义、权利关系及取得方式等存在不同理解，易引发市场争议，制约数据资源开发利用。落实数据产权制度，通过清晰界定数据产权客体、明确权属关系与权利取得规则，为政府、企业、个人等多元主体提供统一、清晰的操作指引，能够定分止争，稳定权属预期，减少市场主体因产权模糊导致的开发顾虑，大幅提升各方合规利用数据、挖掘数据价值的主动性和积极性。
（二）激发流通活力，筑牢数据市场繁荣壮大的制度基石
权属不清、合规边界模糊导致的交易成本高企、市场活力不足，是当前数据流通交易的突出痛点。落实数据产权制度，通过对数据持有、使用、经营等权利进行科学分割与明晰界定，为数据流通构建起稳定的产权基础，可有效消除交易主体的合规不确定性，降低制度性交易成本。这一更加细化的制度设计能推动数据要素更顺畅地在不同场景、不同主体间有序流转、高效配置，为培育全国一体化数据市场、激发数据要素价值奠定制度基石。
（三）明晰权责边界，构筑数据市场健康发展的坚实根基
数据市场出现的权属纠纷、无序利用、安全风险等问题，根源之一在于各主体数据权利义务边界模糊。落实数据产权制度，明确数据产权归属及权利内容，能够划定各主体的行为红线与责任范围。这既能规范数据处理活动，减少权属争议与市场乱象，也能为落实数据安全保护、个人信息保护等要求提供清晰的归责依据，推动形成权责一致、监管有序、安全可控的市场发展环境，保障数据市场行稳致远。
二、准确把握数据产权的主体、客体和关键内容
一是数据产权的客体。现实中，数据往往以数据资源、数据产品、数据资产等各种形态存在，为了避免概念混乱影响理解，考虑到相关法律法规对数据已有明确定义，数据产权制度应明确将权利客体统一界定为数据，以提高制度的兼容性和稳定性。
二是数据产权的内涵和关系。结合“数据二十条”要求，数据产权包括持有权、使用权、经营权等。其中，持有权强调对合法获取数据的直接持有或事实控制，使用权强调内部使用数据或产生衍生数据的权利，经营权强调能够对外提供数据的权利。各种数据产权之间“相互独立”，即权利人可以享有三种权利的一项，多项或全部，不同权利人也可以同时享有同一数据的同一权利，互不排斥。这一制度设计淡化了排他性和唯一性的所有权概念，契合数据具有易复制、非竞争性等特性与数据多方共同持有、共同生成的现实情况，既能搁置数据权属归属争议，又为市场主体界定数据权益、共同促进数据开发利用提供可信选择，同时还增加了制度的弹性和灵活性，为未来的实践探索预留了空间。
三是数据产权的取得方式。从实践经验来看，获取数据产权的方式主要有采集生成、衍生创造、合同约定等。享有数据产权的重要前提条件是获取数据的方式合法合规。
三、明确典型场景数据产权配置方案
场景一：数据采集生成过程
针对数据采集生成，数据产权制度应明确鼓励有序采集、提升供给质量、防止超范围采集数据的基本原则，同时针对数据采集生成涉及的多个参与方，明确其产权配置方案。一是对于数据处理者，无论是企业还是自然人，都明确支持其对合法合规采集生成的数据享有数据产权；二是对于民事合同约定的数据采集行为，充分保护被采集方的数据复制转移的权利；三是对于委托处理数据的情况，与民法典委托合同的相关规定衔接，限制受托人行为，充分保护委托人数据权益。
场景二：数据融合利用过程
为充分挖掘并释放数据要素价值，应明确鼓励多源数据融合和多主体复用数据的政策导向。
一是针对通过自动化程序收集公开数据进行复用的情形，应从不侵入网络、不干扰服务、不破坏措施、不损害利益这四个关键方面，对此种行为的合法边界进行严格限定。满足条件的数据处理者对得到的公开数据可以拥有持有权和使用权。如果想进一步拥有经营权，则还要注意不能实质性替代被收集方的产品和服务。
二是针对多个主体合作融合开发数据的情形，应首先支持按照合同约定配置产权，而当合同未约定或约定不明时，各方均享有融合后数据的持有权和使用权，但只有取得各方一致同意的情况下，才能行使经营权，从而实现对各方权益的保护。
三是针对龙头企业、平台企业等具备数据优势的特殊主体对外供数不足的现实问题，应着力打破“数据孤岛”，鼓励其对外供数，后续还应探索建立鼓励数据供给的其他制度。
场景三：数据创新使用过程
数据的价值释放和增值离不开创新使用原始数据，开发形成更多满足需求的新数据。对此，应支持对数据进行实质性、差异化创新，鼓励开发创造衍生数据。数据处理者可享有衍生数据的全部数据产权。认定衍生数据的关键点包括“数据内容、形式、结构等实质改变”“显著提升数据价值”等方面。此外，人工智能领域作为数据开发利用的热门领域，数据产权制度的发展要适配人工智能的发展，不断完善。数据的创新使用也可能体现在科学研究、教育教学等公益事业以及突发事件应对等公共治理领域。对此应鼓励上述领域中的数据合理使用。
四、统筹推进数据产权登记、流转、法治、安全等全链条制度体系建设
数据产权结构性分置制度的落地生效，并非单一规则的实施，而是需要构建涵盖登记、流转、法治、安全的全链条制度体系，进行全方位的规划，实现各环节有机衔接、协同发展，形成制度合力。
以登记为抓手，支撑数据产权归属认定。现实情况中，经营主体可能难以对一些复杂情景中的数据权属进行直接判断，同时在数据流通交易实践中，很多企业也希望能有可信登记凭证来帮助证明自身数据产权。目前市场上存在多种登记类型，登记标准各不相同，登记结果互不相认，不仅加重企业负担，也影响数据产权归属认定效率。为解决上述问题痛点，满足市场需要，需要建立健全由国家数据管理部门统筹管理、协调统一的数据产权登记制度，通过鼓励自愿登记、强调统筹统一、加强凭证应用等，让数据产权登记制度成为构筑市场信任，降低交易成本，促进数据流通的重要基石，为数据产权归属认定提供可信依据。
以制度为引导，促进数据产权有序流转。数据资源的高效配置离不开数据产权在多主体间的流转。合同约定是当前实践中的常见做法，对此应明确支持，同时可以鼓励各类主体使用数据流通交易示范合同降低谈判成本。此外，责任边界不清将导致市场信任机制难建立，推高数据流通交易成本，阻碍市场繁荣。因此，数据供需双方应各负其责，数据流通交易服务机构则不得为违法违规交易提供服务。
以法治为轨道，保障数据产权制度发展。数据产权法治体系建设为有效维护各主体数据权益，解决数据权属认定、行使、流转过程中的冲突纠纷提供了重要基础和保障。在立法方面，要加快推动数据产权立法，并与网络安全、个人信息保护、反不正当竞争等现有法律法规做好衔接。在执法方面，要规范执法行为，明确违法行为的性质，确保过罚相当，给参与数据流通开发利用的各主体设定清晰的行为准则，营造良好的营商环境。此外，还要鼓励建设与数据产权相关的争议解决机制和自律机制，推动数据产权法律研究和国际法治合作等。
以安全为底线，依法加强数据产权保护。数据中承载的信息可能涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等敏感内容，数据产权制度建设需要高度重视统筹数据发展和安全，明确安全是数据产权制度建设的前提，并把合法合规贯穿数据产权取得、流转、行使全过程，加强数据领域的监管，严格维护国家安全、公共利益和个人合法权益。数据产权保护要坚持平等原则，调动行政部门、司法部门、社会组织等多方力量形成对数据产权的体系化保护，同时通过数据基础设施和新技术应用来支撑数据安全保护。
整体而言，数据产权结构性分置制度的落实是一项系统工程，需以统一认知为基础，以明晰产权为重点，以场景配置为关键，以全链条制度建设为保障，统筹兼顾效率和公平、发展和安全，推动制度落地生根、落实落细，破解制约数据要素价值释放的底层瓶颈，加快构建具有中国特色的数据产权制度体系。