文 | 北京大学法学院教授 常鹏翱
数据是一种新型生产要素，其价值的有效激活，离不开产权归属的明晰化和流通交易的规范化。《数据产权登记工作指引（试行）》（以下简称《指引》）立足于我国数据产业发展实际，结合地方数据产权登记实践成果，借鉴其他登记制度的有益经验，构建了一套科学完备、务实高效的数据产权登记体系，对登记机构、登记程序、登记类型等作出系统规定，提出了数据产权登记的中国方案，为数据市场的健康有序发展以及全国一体化数据市场的建设提供了重要制度支撑。
一、登记机构的社会化、市场化
通过遴选机制，将具备条件的主体纳入全国数据产权登记机构目录、接入全国数据产权登记服务平台，作为登记机构。这一安排契合我国数据市场的发展阶段，有助于降低登记成本、推动登记工作更快落地。与此同时，登记机构可在不影响登记公正性与独立性的前提下，开展数据产权登记与数据质量评估、价值评估等业务，为数据交易市场提供覆盖数据评估、交易的全流程服务。这一模式有助于提升登记机构的综合服务能力，满足数据流通的多样化需求，也使得登记机构能够从对登记数据提供的市场化、价值化延伸服务中获取收益，形成反哺登记业务的良性循环。
为保障企事业单位法人作为登记机构的公信力和运营稳定，《指引》构建了完备的制度框架。其一，《指引》对登记机构业务经验、专业团队、信息系统、实缴资本及合规记录等方面设定了基本要求，并确立了省级数据管理部门推荐、国家数据管理部门遴选的机制，从源头保障登记机构的工作能力与信誉基础。其二，《指引》要求通过信息报送、年度考核、平台管理等手段掌握登记机构运行情况，强化登记流程监督，并以暂停公示、移出目录等措施约束登记机构的违法违规行为。其三，《指引》明确了登记机构退出程序与登记资料保存责任主体，确保登记机构退出不影响已核发的登记凭证效力，不损害数据产权登记资料的完整与安全，从而维护登记体系的持续稳定运行。
二、登记对象的全面性
《指引》坚持以促进数据流通使用为导向，将可进入市场流通的数据资源、数据产品等各类形态数据的产权纳入登记范畴，构建了覆盖全面的数据产权保障体系。登记对象的全面性是激活数据要素价值的重要前提，只有尽可能多的数据权利得到登记确认，市场主体才能在明确的权属框架下开展数据交易，数据市场的规模效应方能得到充分释放。
对于公共数据资源，《指引》采取了分类处理的方式：党政机关履职所产生的政务数据仅进行公共数据资源登记，不进行产权登记；公共数据产品和服务可在完成公共数据资源登记后开展产权登记；公用企事业单位在提供公共服务过程中产生的数据，可进行产权登记。在维护国家安全与公共利益的前提下，这种分类处理的制度安排能最大限度地将公共数据纳入可流通的产权保障体系，能有效释放公共数据的要素价值，能为公共数据授权运营等新型数据利用模式提供有力支撑。同时，《指引》明确划定不予登记的数据类型，将涉及国家安全、国家秘密等数据排除在外，守住了数据安全的底线。
三、合理审慎的登记审查原则
《指引》科学设定了合理审慎的审查原则，在保障登记质量与提升登记效率之间实现了有效平衡。登记审查是确保登记质量的重要环节，关系到数据产权登记的社会信誉度和市场认可度。《指引》从数据产权的特性和市场需求出发，明确要求登记机构对数据描述的准确性、数据来源的合规性、数据产权的明确性等进行合理审慎的审查，并根据数据收集和生产方式的不同，分别提供了有针对性的、可操作的具体审查指引。这一审查要求有助于保障数据产权登记的真实性和准确性，增强市场对数据产权登记制度的信任与依赖，为数据产权的归属认定和市场流通提供具有社会共识的判断基准。
在审查方式上，《指引》确立了以书面审查为主、核实审查为辅的务实路径。书面审查以申请人提交的材料为基本依据，对数据描述、数据来源和数据产权等事项进行审核，能够合理控制审查成本，缩短登记周期，提升登记效率。以核实审查为必要补充，登记机构在必要时可向相关主体通过询问、核查等方式核实有关情况，以弥补纯粹书面审查可能存在的局限性。两种方式协同配合，在有效防范登记错误的同时，合理控制了登记成本，实现了登记质量与登记效率的有机统一。
四、登记的证明力
《指引》关于数据产权登记机构、登记程序等的安排，有助于登记凭证在使用过程中逐渐获得市场认可，成为数据产权权属和内容的证明。这有利于降低数据流通过程中的权属甄别成本，助力数据要素的高效流通。在合理审慎的审查原则下，登记结果在绝大多数情况下与真实权利相互吻合，数据产权登记因而可证明所载的数据产权归属和内容。
在具体适用上，《指引》列举了登记凭证证明效力的四类典型场景：数据流通交易、数据入表与融资入股等活动、数据相关争议及纠纷的解决、数据企业培育认定等支持政策的适用。在上述场景中，数据产权登记凭证可直接作为数据产权归属和内容的证明。这有助于降低数据流通中的信息不对称问题，增强市场主体参与数据交易的信心与意愿。
同时，《指引》明确建立国家数据产权登记服务平台，汇集各个登记机构的登记信息，面向全国提供统一的数据产权登记公示、登记结果查询核验、异议申请等服务，以促进信息共享，强化数据产权登记的公示效果。
五、登记制度的体系化
《指引》立足我国数据市场发展的实际情况和现实需求，既构建了数据产权登记自身的体系，还注重与其他类型登记的统筹衔接，推动形成层次清晰、协同发展的数据登记体系。
在与已经办理的数据登记的衔接上，《指引》在充分吸收既有实践的基础上，从推动全国一体化数据市场建设的角度出发，要求全国各数据交易所认可登记凭证记载的事项，不得重复核查、重复收费，为数据在全国范围内顺畅流转扫清障碍。
在与公共数据资源的衔接上，《指引》明确党政机关的政务数据仅开展公共数据资源登记，在完成公共数据资源登记后，经相关公共数据资源授权运营开发形成的公共数据产品和服务，可进行数据产权登记。这既维护了政务数据的公共属性，又为公共数据产品的市场化流通打开了通道。
整体而言，《指引》构建了一套系统完备、务实高效的数据产权登记制度。随着《指引》的实施，数据产权登记将在明晰数据归属、促进数据流通、保障交易安全等方面发挥越来越重要的作用，为加快构建全国一体化数据市场、释放数据要素价值提供坚实基础。