文 | 国家数据发展研究院院长 胡坚波
近日，国家数据局《数据产权登记工作指引（试行）》（以下简称《指引》）向社会公开征求意见。《指引》重点围绕登记机构管理、登记流程规则、登记凭证应用等方面，对数据产权登记活动的开展提出了全面、系统、科学的指导方案。《指引》构建起全国统一的数据产权登记体系，是落实数据产权制度的重要抓手，有助于降低数据流通交易成本，激发各主体供数用数活力，推动建立全国一体化数据市场。
一、把握政策目标：满足市场登记需求，建立市场信任机制
从数据市场实践来看，各类经营主体对数据登记的需求，往往集中在明晰产权归属、佐证来源合规、界定权责边界三方面。例如，登记凭证在数据资产入表、融资信贷场景中，可作为企业合法持有数据的证明；在数据流通交易场景中，可作为卖方合规尽责、买方善意取得的证明；在数据权属纠纷处置中，是厘清责任、界定权利的重要佐证。数据产权登记由可信登记机构，对数据描述准确性、来源合规性、产权明确性进行合理审慎审查并出具凭证，满足市场登记需求。
当前数据登记领域存在碎片化、多头化、不兼容等突出问题，制约数据高效流通使用。目前市场上存在多种数据登记类型，分属不同机构办理，登记对象、流程、审查标准及效力均不统一、互不通用，形成登记壁垒。经营主体为规避风险，不得不重复办理多类登记，承担了高昂的证明成本，影响数据流通积极性，阻碍数据要素价值释放。
构建全国统一的数据产权登记体系，是破解分散登记难题、构筑市场信任机制、降低数据流通成本的重要举措。数据产权登记通过统一登记流程等，降低重复登记成本，同时依托国家数据产权登记服务平台，实现统一公示、查询核验，以及“一次登记、全国通用”，降低数据市场信任机制的建设成本，为数据高效流通、深度开发利用夯实信任基础。
二、理解政策重点：健全登记规则设计，助力数据流通使用
（一）登记机构管理：择优遴选机构，平衡效率效力
相较于不动产登记、专利登记等传统领域以政府部门或事业单位为单一登记主体的模式，《指引》明确数据产权登记机构可涵盖事业单位与企业两类主体，兼顾公信力保障与市场活力激发。事业单位基于公共服务属性，能快速提升登记的社会认可度，全力保障登记业务的连续性与公信力。引入企业主体参与登记业务，既能盘活现有市场资源、快速推开登记工作，又能依托市场机制灵活适配需求、动态调整机构规模，优化数据全流程配套服务，为数据的价值挖掘提供支撑。
为保证登记效力与业务稳定性，《指引》通过三项重要制度设计构建起登记机构管理机制。一是登记机构遴选，考察申报机构的审查专业能力、风险赔付能力、流通服务能力等关键维度，通过择优遴选后，接入全国数据产权登记服务平台。二是明确管理规范，细化登记机构业务运营和监管要求，同步明晰机构信息变更、业务退出的全流程处置规则，确保全程可管可控。三是建设统一平台，将遴选确定的登记机构纳入全国数据产权登记机构目录、接入全国数据产权登记服务平台，若出现重大过失且拒不整改，则移出目录。
（二）登记流程规则：厘清登记边界范畴，规范全链操作流程
1.明确登记对象：锚定可流通数据，划定禁限边界
《指引》紧扣数据流通开发利用需求，将登记对象限定在可进入市场化流通的数据，同时针对公共数据、涉密数据等特殊情形作出清晰界定，兼顾合规性与实操性。针对公共数据资源，《指引》第十五条明确三类细化规则：党政机关履职中收集产生的数据，或基于履职需要委托授权第三方代收集的数据，不进行产权登记；公共数据资源授权运营后开发形成的产品与服务，在完成公共数据资源登记后，可依规办理数据产权登记；水气热电、公共交通等公用企事业单位提供服务产生的数据，除另有规定外，可办理数据产权登记。针对不予登记情形，《指引》第二十二条列明负面清单，涉及国家安全、国家秘密，来源违反法律法规，以及权属纠纷尚未解决的数据，不予登记，从源头守住数据产权登记的合规底线。
2.规范登记程序：搭建标准框架，明确审查要点
《指引》系统搭建了全流程登记程序和标准化分类登记的完整制度框架，明晰了登记实操规则，为登记活动提供了操作方案。在登记程序上，明确按照申请、受理、审查、公示、异议处理、信息存证、凭证核发七大环节规范推进，同时设定严格办理时限和补正告知要求，全程保障登记流程可追溯、结果不可篡改，兼顾合规严谨与服务效率。审查环节紧扣三大关键维度，明晰审查标准并细化实操要求。数据描述准确性方面，重点核查数据描述是否准确无歧义；数据来源合规性方面，审慎把好数据来源合规关，针对采集生成、协议取得、通过自动化程序收集公开数据、衍生创造等各类来源场景明确具体审查内容，同时强调须严守个人信息保护、数据安全等相关法律要求；数据产权明确性方面，准确界定数据持有权、使用权、经营权归属，明晰委托处理数据、复用公开数据、合作开发数据、衍生创造数据等场景的产权配置规则，确保产权界定清晰。在登记类型上，划分初次、转让、变更、续期、注销五大登记类型，明确初次登记为其他各类登记的前置基础，配套制定不同类型登记的申请表模板作为附件，供各登记机构参考使用；同时规范凭证有效期、跨部门互认、异议处置、资料查询等配套规则，实现登记流程、审查标准、文书格式的统一规范，保障登记工作高效落地。
3.优化登记收费：降低登记成本，保障可持续运营
为避免数据产权登记成为数据流通的隐性门槛，最大限度降低经营主体负担，《指引》不仅明确指出登记活动要遵循平等自愿原则，由各类主体自主自愿申请登记，同时也针对性制定两项收费规则：一方面引导登记机构主动降低登记收费，严禁登记业务强制绑定额外收费项目，切实减轻经营主体登记成本；另一方面允许登记机构针对经登记的数据提供价值延伸服务，以获取合理收益，反哺基础登记业务，既坚持普惠导向，又保障登记机构长期稳定运营，实现公益属性与可持续发展的有机统筹、协同兼顾。
（三）登记凭证应用：强化权属证明效力，实现全国互认通用
数据产权登记凭证的重要价值在于发挥权属证明效力，为数据市场化流转提供信任依据，是推动数据价值转化的重要基础。《指引》从制度层面筑牢凭证公信力，要求登记机构履行合理审慎审查义务，同时明确登记机构需因故意或重大过失登记错误承担相应赔偿责任，以责任压实倒逼登记质量提升，切实强化登记凭证效力。
《指引》还提出了鼓励凭证使用的部分场景：一是在数据流通交易环节，作为产权归属的证明，明晰交易双方权责，防范交易风险；二是在数据资产入表、融资信贷、作价入股等价值化场景中，作为市场主体合法持有、控制数据的重要依据，助力数据资源实现资产化转化；三是在数据权属纠纷、权益争议处置中，作为司法裁判、纠纷调解的证明；四是在数据企业培育认定等支持政策中，作为判断企业数据情况的参考。
（四）相关主体责任：明晰各方责任边界，筑牢登记合规底线
《指引》在第五章构建了权责清晰、过错归责的责任体系，明确登记机构、申请人、数据管理部门工作人员三类主体责任。其中，登记机构对登记结果准确性负责，存在登记错误、篡改信息、泄露资料等违规行为的，视情节采取限期整改、暂停接入数据产权登记服务平台、移出登记机构目录等措施，造成损害的依法赔偿；登记申请人需恪守诚信义务，严禁提供虚假材料或通过重复登记牟利等，违者依法承担民事赔偿责任，涉及违法犯罪的同步追责，从源头杜绝虚假登记；数据管理部门工作人员在管理数据产权登记活动中若存在滥用职权、玩忽职守等行为，要依法依规承担处罚或处分，构成犯罪的，要依法承担刑事责任。
（五）各类登记衔接：统筹多元登记业务，畅通互认协同机制
针对当前数据登记多头分散、互不兼容的痛点，《指引》明确了与其他数据登记的衔接规则，建立健全由数据管理部门统筹管理、协调统一的数据产权登记制度。一是与公共数据资源登记的衔接。《指引》明确除了政务数据不能进行数据产权登记，公用企事业单位公共服务产生的数据，除特殊规定外既能进行公共数据资源登记，也能进行数据产权登记，同时公共数据授权运营后形成的产品和服务，完成资源登记后也可办理产权登记。二是与其他类型数据登记的衔接。《指引》明确了衔接规则，此前已完成的其他类型数据登记，若有关审查事项与数据产权登记要求一致，可简化数据产权登记审查流程。
《指引》是推动数据产权制度走深走实的有力抓手，是我国数据基础制度建设历程中的又一件大事。《指引》的发布将激发各方参与数据产权登记的积极性，引导数据产权登记机构不断提升专业能力，壮大数据产权登记服务生态，促进数据价值释放，加快开放共享安全的全国一体化数据市场建设，为深入推进数字中国建设夯实制度根基。