党中央、国务院高度重视城市全域数字化转型工作，今年召开的中央城市工作会议将“着力建设便捷高效的智慧城市”作为重点任务之一。为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，国家数据局会同有关部门印发《深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型行动计划》，明确提出“促进新型产城融合发展”的要求。在数字经济时代，新型产城融合已成为推动城市高质量发展的关键路径，其内涵和外延正在发生深刻变革。截至2024年，我国超过90%的地级以上城市推动智慧城市建设，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%左右。新型产城融合更加注重以人为本、数字赋能和可持续发展。深入理解新型产城融合的时代特征和丰富内涵，对于推进城市全域数字化转型，实现城市治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、数字经济背景下新型产城融合的特征和内涵
随着5G、人工智能、物联网等技术的广泛应用，传统物理空间的边界被打破，产业与城市的功能融合进入新阶段。这一变革不仅体现在空间形态的重构上，更深刻影响着城市发展的价值取向和运行模式。
（一）功能复合性：从单一生产向多元生态转变
数字经济时代的新型产城融合突破了传统产业园区功能单一的局限，呈现出产业功能与城市功能高度复合的特征。一方面，产业空间不再仅是生产场所，而是集研发、办公、居住、商业、休闲等功能于一体的复合空间。有关数据表明，2023年全国新增产业园区中，85%以上规划了产城融合功能布局。另一方面，城市空间也不仅是生活消费场所，而是承载着数字创新、科技孵化等产业功能。这种功能复合性体现在三个维度：产业维度上，数字技术与一二三产业深度融合，形成“上云用数赋智”新格局；空间维度上，物理空间与虚拟空间相互赋能，形成“虚实共生”新形态；服务维度上，生产性服务与生活性服务无缝衔接，构建15分钟高品质生活圈。这种多元功能有机融合的模式，大幅提升了城市空间利用效率和产业协同水平。
（二）数据驱动性：从要素集聚向价值创造跃升
数据要素成为新型产城融合的核心驱动力。2024年，我国数据产量达41.06ZB，同比增长25%，数据要素正深刻改变产业与城市的互动模式。一方面，城市作为数据要素集聚地，通过场景开放促进数据汇聚和开发利用。2025年，我国50个以上城市建成数据交易平台，数据要素市场规模预计将突破2000亿元。另一方面，数据要素流动推动产业价值链重构，形成“数据即服务”等新业态。数据要素通过“三融五跨”（技术融合、业务融合、数据融合，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务）实现价值倍增，推动产城融合从传统的土地、资本等要素驱动向数据价值创造转变，形成“数据赋能—产业升级—城市提质”的良性循环。
（三）人本导向性：从规模扩张向品质提升转型
新型产城融合更加突出“以人为本”的发展理念。近年来数字经济领域就业规模持续扩大，已成为新增城镇就业的重要增长点，数字人才成为城市竞争力的关键指标。新型产城融合注重三个“全”：全龄友好，系统推进数字服务适老化、适幼化改造，重点提升社区数字化服务的包容性和可及性；全程服务，构建覆盖企业全生命周期和人才发展全过程的服务体系；全域协同，通过城市群、都市圈数字一体化发展促进资源均衡配置，长三角、粤港澳大湾区等城市群已实现高频政务服务事项跨区域通办。这种人本导向推动城市发展从追求规模扩张转向注重品质提升，形成“产业吸引人才—人才繁荣城市—城市滋养产业”的共生关系，最终实现“人城产”的和谐统一。
二、新时期推进新型产城融合的发展策略
面对城市全域数字化转型的新形势新要求，必须坚持问题导向和目标导向相结合，以制度创新为引领，以技术创新为支撑，以模式创新为突破，构建适应数字经济时代要求的产城融合发展新格局。重点要在数据要素赋能、空间布局优化、制度供给创新、治理体系完善等方面取得实质性突破。
（一）强化数据要素赋能，构建以城带产新引擎
发挥城市产业、人才、数据集聚的优势，强化场景开放创新，促进城市数据资源汇聚。深度推进数据要素市场化配置改革，构建城市级数据要素流通体系，完善数据产权、流通交易、收益分配等基础性制度安排。例如，上海数据交易所推出“数商生态体系”，吸引数据交易主体超1500家，上线数据产品和服务800个，涵盖金融、交通、医疗等多个领域，推动数据要素在城市经济中高效流动。深化数据资源开发和多场景应用，培育壮大数据服务产业生态，因地制宜发展“数据即服务”“模型即服务”等新业态，支持发展数据清洗、标注、评估等专业化服务。建立覆盖数据采集、存储、处理、应用的全链条技术体系，促进数据要素与实体经济深度融合。例如，上海“模速空间”内已形成完整的大模型产业生态，企业间“邻居即合伙人”，累计开展近300场生态活动，推动千款行业应用孵化，成为“模型即服务”的重要实践载体。
（二）优化数字空间布局，塑造以产促城新形态
推动城市“数字更新”，运用数字孪生、城市信息模型等新技术手段，重构城市空间发展格局。加快闲置商业楼宇、老旧厂区、老旧街区等智能化改造，创新数字消费场景。优化升级社区数字服务能力，打造数字惠民服务生活圈，改造建设一批高品质智慧社区。例如，广州在黄埔区试点“政务服务进社区”模式，将高频政务事项接入社区智慧平台。成都成华区将社区APP接入周边产业园，实现产业空间与社区空间的数字互联。创新虚拟空间开发利用模式，拓展远程办公、数字会展等新型空间形态。依托产业园区构建数字公共服务体系，打造数字化转型成果的城市首试首用体验场。例如，苏州工业园区通过建设“数字公共服务中心”，为园区企业提供云计算、大数据、网络安全等一站式数字服务和数字化生活体验。建立城乡数字化协同发展机制，推动公共服务均衡普惠、基础设施互联互通、要素资源双向流动，形成城乡融合的数字空间新格局。
（三）创新制度供给机制，激发转型发展新动能
深化适数化改革，破除制约产城融合的体制机制障碍。改革行政管理流程，推动业务流程数字化再造。建立跨部门、跨层级的协同推进机制，强化政策统筹和资源整合。例如，莆田打造“全市一张图”智能中枢，聚合112个信息系统、65.26亿条数据，建立“空天地人”一体化指挥体系，防汛防台期间资源调度效率提升56%。建立城市全域一体化企业服务支撑体系，利用多维数据画像，实现惠企政策精准直达、产融高效对接。例如，贵阳“贵商易”平台整合11个部门数据，推动政策“免申即享”，累计兑现资金超35亿元。加强标准规范建设，形成覆盖数字化转型全过程的标准体系。支持有条件的地区开展城市数字经济监测分析。建立科学的评价考核体系，将数字化发展成效纳入城市高质量发展综合考评。例如，广州开发区试点“数字经济综合评价体系”，从产业规模、创新能力、融合程度等多维度监测区域数字经济发展水平。
（四）构建协同治理体系，打造共建共享新生态
激发市场主体活力，创新政企合作机制，拓展社会资本参与智慧城市建设渠道。例如，成都高新区通过“数字合伙人”引入社会资本参与智慧城市建设。健全公众参与机制，搭建数字化参与平台，拓宽民意表达渠道，探索市民热线、居民满意度等社会评价方式。例如，西安搭建“市民数字议事厅”平台，将市民对数字化服务的满意度纳入政府部门考核。完善数字素养培育体系，提升全民数字化适应力、胜任力、创造力。支持有条件的地区和城市群发展一体化数据产业集聚区，探索数据保险、数据信托等金融服务产品，培育数字产业集群。加强现代化城市群和都市圈数字化协同发展，支持有条件的地区推动数据要素互联互通，数字服务跨区共享。例如，“数字长三角”协同发展机制，实现了社保、医保、公积金等100余项高频政务服务跨区域通办，2024年长三角跨区域数据交易额突破50亿元，助力长三角城市群实现产城融合协同发展。
促进新型产城融合是推进城市全域数字化转型的重要抓手，也是贯彻落实数字中国战略的重要举措。要进一步准确认识新型产城融合的特征和内涵，深化全域数字化理论研究，加强政策配套和要素支撑，加快推动产业与城市在更广范围、更高水平上融合发展，为打造一批数字文明时代具有国际竞争力的现代化城市注入强大动力。
作者：
中国城市和小城镇改革发展中心副主任 刘强